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熊光清:中国的治理理论与实践——不断互动中的提炼与升华

选择字号:   本文共阅读 372 次 更新皇冠亚洲官网:2019-04-30 15:01:54

熊光清 (进入专栏)  

   摘 要:20世纪90年代,现代意义上的治理理论开始兴起。在西方治理理论出现后,中国学者非常敏锐地捕捉到了这一新理论和新理念,并结合中国实际进行了重塑,使之可适用于解决中国的实际问题。比较近年来引入的其他政治学理论,治理理论的引入可以说是非常成功的。治理理论被有效中国化,并与国际学术界存在一定的共识;治理理论上升到国家政策层面,成为中国共产党治国理政的重要理论与方略;并且,中国治理实践领域的丰富素材与经验推动了治理理论的发展与创新。加强对治理实践进行理论提炼从而促进理论创新,新的治理理论对治理实践可以起到重要的指导作用,从而推动国家治理能力建设。

   关键词:国家治理;社会治理;社区治理;治理能力

  

皇冠亚洲官网      治理理论强调多元治理主体共同参与治理过程,以及在治理过程中多元治理主体之间的合作与协商,从而为解决现代社会中复杂的公共事务与社会问题提供了非常好的思路。中国学术界对治理理论的研究非常关注,并有许多创新性成果。中国共产党明确提出将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,许多地方把治理理论运用到解决实际问题过程中,也收到了很好的治理成效。中国治理理论与治理实践在彼此互动中不断推进和升华,成为理论与实践结合得非常好的范例。

   一、治理理论被有效中国化,并与国际学术界存在一定的共识

   “治理”一词,古希腊时期的思想家柏拉图、亚里士多德等就曾使用过,在中国也可以追溯到春秋战国时期。但是,当时所说的“治理”实际上大都是“统治”的意思。如果以那个时期开始出现的“治理”一词作为现代治理理论的起始点的话,就不太妥当。其原因在于,他们以及后来很长一段时期,一般都是在“统治”的涵义上使用“治理”一词。统治的主体是一元的,只有国家;而现代意义上的治理,其治理主体是多元的,包括国家、市场、社会和公民等。同时,尽管治理强调多元治理主体的共同作用,但其非常偏重于社会力量的参与,这与统治偏重运用国家的力量存在明显区别。

   现代意义上的“治理”概念出现非常晚。1989年,世界银行在《南撒哈拉非洲:从危机走向可持续增长》这篇报告中首次提出了现代意义上的“治理”概念。1992 年,联合国成立全球治理委员会,并创办了《全球治理》杂志。全球治理委员会对“治理”进行了定义,他们认为:“治理是公共机构和私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是通过协调彼此冲突或各不相同的利益进而采取合作行动的连续过程。它既包括有权迫使人们服从的各种正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式制度安排。”[①]此后,西方学者不断赋予治理新的内涵,逐步剔除了其原有的“统治”、“操纵”和“控制”的涵义,而强调多元治理主体共同参与治理过程,以及治理主体之间的平等互动关系。同时,“治理”迅速成为政治学、行政管理学等研究的热点议题,这一研究热潮一直持续到当前。

   西方学者对治理理论进行了许多开创性的研究。美国学者詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)认为:“治理指的是任何社会系统都应承担而政府却没有管起来的那些职能。它专门用于描述那些政府管理职能部门不能触及的领域,指涉那些非正式的惯例、共识、冲突形成的自然状态。”

   [②]英国学者格里·斯托克(Gerry Stoker)从五个方面系统地阐释了治理的意涵。(1)治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。(2)治理明确指出为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点。(3)治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。(4)治理指行为者网络的自主自治。(5)治理认为,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引;而政府的能力和责任均在于此。[③]这些学者对治理的概念、涵义及实际运用进行了比较深入的研究。

   一些中国学者非常敏锐地捕捉到了这一新理论和新理念,并进行了介绍和研究。毛寿龙是较早关注到治理理论的中国学者。他认为:“英文中的动词Govern既不是指统治(rule),也不是指行政(administration)和管理(management),而是指政府对公共事务进行治理,它掌舵(steering)但不划桨(rowing),不直接介入公共事务,只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间,它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代,意味着新公共行政或者新公共管理的诞生,因此可译为‘治理’。”

皇冠亚洲官网   [④]徐勇也是较早关注治理理论的学者。他探讨了治理理念与马克思主义理论之间的关联性,并认为:“治理是公共权力与社会的互动过程。在这一过程中,公共权力居于主导地位。公共权力要实现治理社会的目的,必须具备或创造一定的条件。”[⑤]俞可平大力倡导并深入研究“治理”、“善治”、“社会治理”、“全球治理”、“官民共治”等理论,使这些概念和理论在中国广为传播,并产生了很大的影响。[⑥]他认为:“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。” [⑦]何增科认为,新的政治治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构,私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用;并用治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就。[⑧]他们对治理理论的研究做出了开拓性的贡献,并在以后对治理的研究中一直起着引领性作用。同时,中国很多其他学者也加入到对治理的研究中来,使治理研究成为近年来学术研究的热点议题。

   尽管许多学者在对治理理论进行研究的过程中非常注重治理本土化问题,尽量避免被简单意识形态化,尽力强化治理理论的包容性,但是,仍然有一些中国学者质疑治理理论能不能适用到中国?作为一种从西方国家传入中国的理论,这样的质疑可以理解。而治理理论也正是在这种质疑中不断创新和发展,并获得更广泛认同的。

   有些学者认为,中国不具备实行治理的条件,所以,不能把治理理论用于中国的治理实践。他们认为,治理与西方民主、西方政治文化、西方社会组织的发展等因素紧密相联,正是因为西方社会具备这些条件,治理才能在那些国家取得成功;而这些因素在中国或者发育不充分,或者根本就不存在,所以,治理要在中国生根发芽,那是非常困难的。但是,治理理论仍然在中国获到了相当广泛的认同,并在实践领域取得了非常大的成功,这可以说是有其特定背景。一方面,在中国社会转型的过程中,社会风险不断聚积,社会矛盾非常尖锐,突发性事件接连发生,这对社会治理提出了严峻挑战。另一方面,中国的社会组织不断壮大,公民社会一定程度上获得了发展,社会主义民主制度不断健全,政治文化也在发生变化,这些因素的成长为治理在中国社会落地创造了社会、制度和文化等方面的条件。也就是说,治理理论不仅为解决这些问题提供了很好的思路,而且中国社会环境的变化也为治理落地创造了条件,这是治理理论能够适用于中国的重要原因。

   有些学者认为,治理理念排斥国家的力量,那么到了中国环境中,就没有为党和政府发挥领导或主导作用留下空间。应当说,治理侧重于发挥社会层面的作用,但是,也不否定其他治理主体的作用。事实上,在中国,运用治理理论并不否定党和政府的领导或主导作用,党和政府在治理过程中仍然可以发挥非常好的引领、主导和协调作用;并且,这种引领、主导和协调作用成为中国社会治理取得成效的一个非常重要的因素,也构成了中国治理的一个特色。燕继荣发现,中国的社会治理并非以削弱党和政府原有的强大自主性与资源动员能力为前提,而是在坚持共产党的政治领导、坚持以政府为主导的原则和策略下,以“强政府-强社会”为最优目标模式,其特色性正如官方的标准表述:党委领导,政府主导,社会协同,公众参与,法治保障。[⑨]可见,可以在不排斥国家主导性作用的条件下,把治理理论运用到社会实践中,并且可以在发挥国家主导性作用的条件下协调好各治理主体之间的关系,并收到良好的治理效果。而杨光斌则提出了更有启发性的看法,他认为,即使在政治主题已经把“治理”问题视为最为重要议题的时代,治理的核心问题仍然是治理能力问题,而理解国家治理能力理论的前提离不开古老的但是已经变化后的国家权力理论,国家权力的基本面向及其内在的逻辑关系直接影响着大国兴衰,这是大历史的线索,也是“反事实法”的比较政治研究的发现。[⑩]他在这里找到了治理、国家治理与国家权力之间的一致性和统一性。

   一些学者对治理理论中国化的前景进行了分析。郑杭生等人认为:“治理理论的本土化指的是,一种使国外治理理论的合理成分与本土社会的实际相结合,增进治理理论对本土社会的认识和在本土社会的应用,形成具有本土特色的治理理论、方法的学术活动和学术取向。”[11] 陈刚认为,第一,应尽可能地挖掘本土资源,创造出具有中国特色的治理机制和形式;第二,应在政府不缺位的前提下,大力推动政府与非政府组织的沟通和协作;第三,应根据各地条件和问题的不同,发展符合需要和切合实际的治理形式;第四,应加强与国际组织的合作以参与全球治理,借机提升自己的治理能力。[12] 李延伟认为,面对学科的不断规范化,越来越多的中国治理研究者有机会直接参与国家治理过程,并且熟悉西方实证研究的规则,这为西方理论与中国实践的对话创造了可能,也为中国治理学者的理论创新与理论框架构建创造了新的机遇。[13]可以说,治理理论的中国化进程是比较成功的,而且,中国在治理理论方面的研究和在治理实践方面的探索可以为治理理论的进一步发展做出贡献。

   由于中国社会转型期存在许多严重的社会问题需要解决,而治理理论又提供了比较好的方案,实践素材和经验积累极大推进了治理在理论上的进步,这样,中国学术界对治理理论的研究取得了很多成就,一些成果在国际学术界也得到了很高评价。比较中外学者皇冠亚洲官网治理理论的认识,虽然有一定的差异,但是,大多数学者在皇冠亚洲官网治理的最核心要素方面存在一定的共识。例如:治理主体具有多元性,并偏重强调社会力量参与治理过程;多元治理主体在地位上是平等的,其作用和功能有差异,但是不可或缺;治理主体之间有较强的互动性,能够合作、协调与共担;治理的目标是实现共同利益,促进社会发展。这也正是中外学者能够进行对话的基础。

   二、治理理论上升到国家政策层面,成为党治国理政的重要理论与方略

   治理理论与治理实践在中国的进步,得到了中国共产党的肯定性回应,并上升到国家政策层面。2013年11月,党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。” [14]这是党首次明确地将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。此后,党又多次对此主张进行了强调。治理理论上升到国家政策层面,这是十分重要的理论创新,有助于推动治理实践的发展,因而具有非常重要的理论意义与实践意义。

   第一,这是党执政理念的重大变革。推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,表明党对社会主义社会发展的规律有了更新的认识,体现了中国共产党的宽广胸怀和高超智慧。

2017年10月,在党的十九大报告中,习近平再次强调指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[15]同时,他指出:“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,(点击此处阅读下一页)

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